I reati alimentari stabiliti all’articolo 5 della legge 283/1962 subiscono un colpo di spugna postumo dal governo Draghi dimissionario. Una depenalizzazione di fatto, non priva di incertezze anche in merito alla sua legittimità costituzionale.
Ai nuovi Parlamento e governo, come ai precedenti, si ripropone quindi l’esigenza di una riforma organica della disciplina sanzionatoria degli illeciti che attengono alla sicurezza alimentare. Anche in vista della miglior tutela del Made in Italy.
1) Reati alimentari, legge 283/1962
La legge 30.4.62 n. 283, all’articolo 5, ha introdotto in Italia una serie di reati alimentari di natura contravvenzionale, così caratterizzati:
– le fattispecie materiali dei reati (vale a dire, le condotte punite), precisamente descritte, esprimono carenze igieniche e di sicurezza dei processi (di stoccaggio, manipolazione e trasformazione, distribuzione e somministrazione) e dei prodotti,
– l’elemento psicologico può essere costituito, indifferentemente, da dolo (coscienza e volontà dei fatti e gli atti che integrano le condotte punite) o colpa (negligenza, imprudenza e imperizia, da valutare con riguardo alle migliori scienza ed esperienza applicabili).
2) Depenalizzazione, il precedente tentativo
Il governo guidato da Mario Draghi aveva già tentato di abrogare le misure e sanzioni previste dalla legge 283/1962, come si è visto, attraverso il d.lgs. 27/21. (1) Laddove, nell’adeguare la disciplina italiana dei controlli ufficiali sulla filiera agroalimentare rispetto al reg. UE 2017/625 – si è ipotizzata una tabula rasa dei reati di cui al precedente paragrafo.
Il precedente tentativo di depenalizzazione ha però raccolto la vivace opposizione dei giuristi e magistrati impegnati nella tutela della sicurezza alimentare, ivi compresi gli scriventi. I quali hanno contestato l’eccesso di delega e l’incostituzionalità del d.lgs. 27/21, infatti poi riformato in tale parte con DL 19.3.22 e successiva legge 71/2021 (2,3,4).
3) Riforma del processo penale, la legge delega
La legge 27.9.21, n. 134, ‘recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari’, ha delegato il governo ‘ad adottare, nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la modifica del codice di procedura penale, delle norme di attuazione del codice di procedura penale, del codice penale e della collegata legislazione speciale‘ (art. 1.1).
La delega viene estesa alla riforma ‘delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario in materia di progetti organizzativi delle procure della Repubblica, per la revisione del regime sanzionatorio dei reati e per l’introduzione di una disciplina organica della giustizia riparativa e di una disciplina organica dell’ufficio per il processo penale, con finalità di semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo penale, nel rispetto delle garanzie difensive e secondo i principi e criteri direttivi previsti dal presente articolo’. (5)
4) D.lgs. 10.10.22 n. 150. La c.d. ‘riforma Cartabia’
Il d.lgs. 10.10.22 n. 150 – c.d. ‘riforma Cartabia’, in vigore dall’1.1.22 – reca «attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari». (6)
La relazione illustrativa a firma dell’ex-ministra prof. Marta Cartabia, ben esprime (in 421 pagine) la complessità della riforma. (7) A seguire una breve sintesi della struttura del decreto legislativo 150/2022, che si sviluppa in 99 articoli.
4.1) Riforma del processo penale (Parte I)
Digitalizzazione degli atti (es. processo telematico, domicilio digitale e notifiche, udienze a distanza, etc.). Indagini preliminari e udienza preliminare (con nuovi rimedi alla stasi del procedimento, nuovi termini per la costituzione di parte civile, processo in assenza, nuova udienza ‘filtro’ al giudice monocratico, etc.). Estensione dei riti alternativi (es. decreto penale di condanna, patteggiamento di pene sostitutive).
4.2) Riforma del sistema sanzionatorio penale (Parte II)
Pene sostitutive delle pene detentive brevi e pene pecuniarie (nuove modalità di esecuzione). Sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato. Procedibilità a querela (estensione dei relativi reati). Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto. ‘Estinzione delle contravvenzioni per adempimento di prescrizioni impartite dall’organo accertatore’ (Capitolo 6).
4.3) Giustizia riparativa (Parte III)
La giustizia riparativa è un istituto nuovo al diritto penale italiano, le cui basi tuttora si fondano sul c.d. codice Rocco (codice penale italiano, 1930). Se ne introduce dunque una disciplina organica, che comprende l’istituzione di appositi centri e la figura dei mediatori esperti.
Tale procedura si affianca al processo e l’esecuzione penale e interviene altresì sull’ordinamento penitenziario e la giustizia minorile. Senza peraltro trascurare i doveri di assistenza, tutela dei diritti e protezione delle vittime di reato, come prescritti agli Stati membri nella direttiva UE 2012/29.
5) Riforma Cartabia e legge 283/1962. Introduzione
‘L’intervento normativo’ della riforma Cartabia, come recita la relazione introduttiva, ‘sul fronte processuale ambisce a ridurre il numero dei procedimenti che arrivano a giudizio e al contempo ad alleggerire il carico di lavoro delle procure, grazie all’apporto sinergico degli organi accertatori (autorità amministrativa di vigilanza/polizia giudiziaria)’.
L’esistenza ‘di autorità amministrative di vigilanza e di corpi di polizia o dei Carabinieri (come i Nuclei Anti Sofisticazione e Sanità – N.A.S.) specializzati nell’accertamento di reati’ alimentari ‘è una premessa indispensabile per il successo della procedura amministrativa che porta a prescrivere condotte ripristinatorie/risarcitorie al fine dell’estinzione del reato’. (8)
5.1) Estinzione dei reati alimentari per adempimento di prescrizioni
‘Su queste premesse’ – cioè la semplice esistenza di autorità di vigilanza e organi di polizia giudiziaria – ‘sono stati individuati quali ambiti di disciplina quelli delle contravvenzioni in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande, previste dalla legge 30 aprile 1962 n. 283 e da altre disposizioni aventi forza di legge’.
‘Le contravvenzioni cui si applica la causa estintiva sono solo quelle suscettibili di elisione del danno o del pericolo mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie’.
L’autorità di polizia giudiziaria – poiché provvista dei poteri di cui all’articolo 55 del codice di procedura penale, dunque a prescindere dalle competenze attribuite dal d.lgs. 27/2021 (1) e dai requisiti di formazione e audit stabiliti dal reg. UE 2017/625 (9) – viene così investita di un ‘potere prescrittivo’ al cui adempimento segue l’estinzione dei soli reati di cui all’articolo 5 della legge 283/1962.
5.2) Depenalizzazione di fatto
La depenalizzazione ‘di fatto’ viene realizzata attraverso una nuova causa di estinzione del reato, già sperimentata in materia di sicurezza sul lavoro e illeciti ambientali. Con alcune peculiarità:
a) l’estinzione del reato non opera quando i reati in esame (ex art. 5, legge 283/62), concorrano con altri delitti (10,11),
b) possono venire estinte anche le contravvenzioni punite con pena congiunta dell’arresto e dell’ammenda,
c) è prevista la possibilità di prestare lavoro di pubblica utilità, in alternativa al pagamento di una somma di denaro,
d) viene introdotta la possibilità di un’attenuazione di pena in caso di adempimento tardivo, in quanto tale non utile ai fini dell’estinzione del reato.
6) Le nuove disposizioni
Il decreto legislativo 150/2022 introduce una serie di addendum all’articolo 12 della legge 283/1962.
6.1) ‘Estinzione delle contravvenzioni per adempimento di prescrizioni impartite dall’organo accertatore’
‘1. Salvo che concorrano con uno o più delitti, alle contravvenzioni previste dalla presente legge e da altre disposizioni aventi forza di legge, in materia di igiene, produzione, tracciabilità e vendita di alimenti e bevande, che hanno cagionato un danno o un pericolo suscettibile di elisione mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie e per le quali sia prevista la pena della sola ammenda, ovvero la pena dell’ammenda, alternativa o congiunta a quella dell’arresto, si applicano le disposizioni del presente articolo e degli articoli 12-quater, 12-quinquies, 12-sexies, 12-septies, 12-ocities e 12-nonies.
2. Per consentire l’estinzione della contravvenzione ed eliderne le conseguenze dannose o pericolose, l’organo accertatore, nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all’articolo 55 del codice di procedura penale, ovvero la polizia giudiziaria impartisce al contravventore un’apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario e comunque non superiore a sei mesi. In presenza di specifiche e documentate circostanze non imputabili al contravventore, che determinino un ritardo nella regolarizzazione, il termine può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un periodo non superiore a ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero.
3. Copia della prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell’ente nell’ambito o al servizio del quale opera il contravventore.
4. Con la prescrizione l’organo accertatore può imporre, anche con riferimento al contesto produttivo, organizzativo, commerciale o comunque di lavoro, specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose per la sicurezza, l’igiene alimentare e la salute pubblica.
5. Resta in ogni caso fermo l’obbligo dell’organo accertatore di riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione, ai sensi dell’articolo 347 del codice di procedura penale, e di trasmettere il verbale con cui sono state impartite le prescrizioni.
6. Il pubblico ministero, quando lo ritiene necessario, può disporre con decreto che l’organo che ha impartito le prescrizioni apporti modifiche alle stesse’ (articolo 12-ter).
6.2) ‘Verifica dell’adempimento e ammissione al pagamento in sede amministrativa’
‘1. Entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato, l’organo che ha impartito le prescrizioni verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati nella prescrizione.
2. Quando la prescrizione è adempiuta, l’organo accertatore ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari ad un sesto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, ai fini dell’estinzione del reato, destinata all’entrata del bilancio dello Stato.
3. Al più tardi entro sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato per il pagamento, l’organo accertatore comunica al pubblico ministero l’adempimento della prescrizione nonché il pagamento della somma di denaro.
4. Quando la prescrizione non è adempiuta, o la somma di denaro non è stata pagata, l’organo accertatore ne dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella stessa prescrizione’ (articolo 12-quater).
6.3) ‘Prestazione di lavoro di pubblica utilità in alternativa al pagamento in sede amministrativa’
‘Entro il termine previsto dal secondo comma dell’articolo precedente, il contravventore che, per le proprie condizioni economiche e patrimoniali, sia impossibilitato a provvedere al pagamento della somma di denaro, può richiedere al pubblico ministero, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, di svolgere in alternativa lavoro di pubblica utilità presso lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province, i Comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato’. (…) (Art. 12-quinquies).
6.4) ‘Notizie di reato non pervenute dall’organo accertatore’
‘1. Se il pubblico ministero prende notizia di una contravvenzione di propria iniziativa, ovvero la riceve da privati o da pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio diversi dall’organo accertatore e dalla polizia giudiziaria, ne dà comunicazione all’organo accertatore o alla polizia giudiziaria affinché provvedano agli adempimenti di cui agli articoli 12-ter e 12-quater.
2. Nel caso previsto dal primo comma, l’organo accertatore o la polizia giudiziaria informano il pubblico ministero della propria attività senza ritardo e, comunque, non oltre sessanta giorni dalla data in cui hanno ricevuto comunicazione della notizia di reato dal pubblico ministero’ (Art. 12-sexies).
6.5) ‘Sospensione del procedimento penale’
‘Il procedimento per la contravvenzione è sospeso dal momento dell’iscrizione della notizia di reato nel registro di cui all’articolo 335 del codice di procedura penale fino al momento in cui il pubblico ministero riceve notizia’ circa l’adempimento alla prescrizione e il pagamento della somma di denaro. (…). (Art. 12-septies).
7) Confusioni provvisorie
Il reg. UE 2017/625 (Official Controls Regulation, OCR) già prevede che l’autorità competente (e non qualsiasi organo di polizia giudiziaria) possa impartire prescrizioni agli operatori, nel caso in cui riscontri non conformità sanabili (art. 138). (4)
‘Per violazioni sanabili si intendono errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione, ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili’. (12)
La complessità delle modifiche introdotte dalla riforma Cartabia alla legge 283/62 – del tutto avulse rispetto al citato OCR, che ha rango sovracostituzionale nella gerarchia delle fonti di diritto – rischia di vanificare la funzione punitiva del suo articolo 5.
8) Che fare?
Il diritto alimentare si fonda su regolamenti europei che hanno aggiornato le responsabilità e prescrizioni a carico degli operatori della filiera, così come i requisiti e le procedure da seguire nei controlli ufficiali. Nonché i concetti di pericolo e rischio di sicurezza alimentare, in un’accezione così ampia da comprendere il benessere animale e la salute delle piante. (9) Ed è su tali basi che bisogna riorganizzare le sanzioni, a differenza di quanto teorizzato nell’ipotesi di riforma Caselli (13,14).
Il Parlamento italiano e il governo, su delega, devono ora lavorare alla revisione organica della disciplina da applicare a una filiera chiave per l’economia italiana, senza trascurare i settori a essa contigui (es. Piano di Azione Nazionale sui pesticidi, sanità e benessere animale, materiali e oggetti a contatto con gli alimenti). Applicando sanzioni coerenti ed efficaci, per la migliore garanzia del Made in Italy e la tutela dei cittadini.
Dario Dongo e Andrea Sodero
Note
(1) Dario Dongo, Amaranta Traversa, Sarah Lanzilli, Claudio Biglia. Controlli ufficiali, d .lgs. 27/21. Attuazione del reg. UE 2017/625. GIFT (Great Italian Food Trade). 14.3.21
(2) Dario Dongo. D.lgs. 27/21 e abrogazione della legge 283/1962, questione di legittimità costituzionale. GIFT (Great Italian Food Trade). 17.3.21
(3) Dario Dongo. Reati alimentari, il governo Draghi salva la legge 283/1962. #VanghePulite. GIFT (Great Italian Food Trade). 20.3.21
(4) Dario Dongo, Andrea Sodero. Controlli ufficiali. Legge 71/2021, di conversione del DL 42/2021, e diffida degli operatori. GIFT (Great Italian Food Trade). 22.5.21
(5) Legge 27.9.21 n. 134. Delega al Governo per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2021-09-27;134~art1 (21G00146)
(6) D.lgs. 10.10.22 n. 150. Attuazione della legge 27.9.21, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2022;150 (22G00159)
(7) Relazione illustrativa al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 https://www.gazzettaufficiale.it/do/atto/serie_generale/caricaPdf?cdimg=22A0601800000010110001&dgu=2022-10-19&art.dataPubblicazioneGazzetta=2022-10-19&art.codiceRedazionale=22A06018&art.num=1&art.tiposerie=SG
(8) V. relazione illustrativa di cui in nota 7, Capitolo 6, Premessa (pagine 519,520)
(9) Dario Dongo, Giulia Torre. Controlli pubblici ufficiali, al via il regolamento UE 2017/625. GIFT (Great Italian Food Trade). 18.12.19
(10) Es. delitti contro la salute pubblica (codice penale, articoli 439 e seguenti), delitti di frode (articoli 515 e seguenti)
(11) Dario Dongo. Frode in commercio ed etichette alimentari, i casi atipici. FARE (Food and Agriculture Requirements). 26.1.16
(12) Legge 71/2021, articolo 1-ter. Modifiche all’articolo 1 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, concernenti l’istituto della diffida nel settore agroalimentare
(13) Dario Dongo. Reati in ambito agroalimentare, schema di disegno di legge 20.2.20. GIFT (Great Italian Food Trade). 27.2.20
(14) Dario Dongo, Camilla Fincardi. Disegno di legge sui reati agroalimentari, i delitti contro la salute pubblica. GIFT (Great Italian Food Trade). 6.3.20
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
Laureato in tecnologie alimentari e giurisprudenza, grande appassionato nella legislazione di settore.
