Le pratiche commerciali sleali nella filiera agroalimentare affliggono agricoltori, allevatori e imprese di trasformazione con una pressione crescente che ha oramai raggiunto livelli insopportabili. Così:
– il 17.4.19 la direttiva UE 2019/633 ha introdotto regole chiare volte a riequilibrare per legge gli squilibri di potere contrattuale tra fornitori e clienti, produzione e distribuzione,
– il 22.4.21 la legge 53/2021, c.d. delegazione europea 2021, introduce i criteri che il governo italiano dovrà seguire per recepire l’anzidetta direttiva sulle pratiche commerciali sleali.
La norma è però tardiva e pregiudizievole, sotto diversi aspetti, per la filiera di produzione agroalimentare italiana che invece aspira a proteggere. Analisi di dettaglio a seguire.
Pratiche commerciali sleali, direttiva UE 2019/633
La direttiva UE 2019/633 – come si è visto (1) – ha definito una serie di regole per contrastare le pratiche commerciali sleali (UTPs, Unfair Trading Practices) all’interno della filiera alimentare. Avendo riguardo sia alle relazioni tra agricoltori e allevatori e industria, sia a quelle tra produttori, intermediari, grossisti e distributori. La dir. 2019/633 perciò stabilisce:
– una black list di pratiche commerciali sempre vietate (es. ritardo di pagamento oltre 30-60 giorni dalla fornitura di alimenti deperibili e non, annullamento di ordini senza congruo preavviso, modifica unilaterale di elementi essenziali del contratto. Art. 3.1),
– una grey list di pratiche commerciali vietate a meno che non siano state già concordate nel contratto di fornitura (es. restituzione dell’invenduto senza pagamento, addebito di costi logistici e di marketing. Art. 3.2),
– l’obbligo per gli Stati membri di affidare a un’autorità i compiti di vigilanza e sanzione, d’ufficio e su istanza di operatori e loro associazioni (articoli 4-6),
– la facoltà per gli Stati membri di mantenere o introdurre norme più stringenti per la tutela della filiera di produzione agroalimentare sui territori nazionali (art. 9). Nonché di promuovere sistemi alternativi di risoluzione delle controversie (art. 7).
Legge di delegazione europea, articolo 7
La legge di delegazione europea 2021 delega il governo italiano, tra le altre cose, a recepire la direttiva Unfair Trading Practices (UTPs). In grave ritardo, poiché la direttiva UTPs doveva venire recepita nei 27 Stati membri entro l’1.5.21 per venire effettivamente applicata entro l’1.11.21, mentre in Italia la sola legge-delega entra in vigore l’8.5.21. (2)
L’articolo 7 della citata legge (Principi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2019/633, in materia di pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese nella filiera agricola e alimentare) indica al governo alcuni criteri specifici, qui di seguito esposti con ripartizione per argomenti e brevi note.
Campo di applicazione
Il campo di applicazione della disciplina in esame viene correttamente esteso, in Italia, ‘a tutte le cessioni di prodotti agricoli e agroalimentari, indipendentemente dal fatturato aziendale’ (L. 53/21, art. 7.1.u). Anche al fine di evitare il bullismo di Big Food sui pubblici esercizi e la distribuzione (3,4).
I conferimenti in cooperativa sono invece sottratti ai termini di pagamento e alla forma scritta dei contratti (L. 53/21, art. 7.1.e). Si pregiudicano così i diritti dei soci che conferiscono in cooperativa, oltre ad affermarsi una concorrenza sleale ex lege del sistema cooperativo.
Il richiamo a ‘buone pratiche commerciali di trasparenza, buona fede, correttezza, proporzionalità e reciproca corrispettività delle prestazioni’ (L. 53/21, art. 7.1.e) è invece una falsa retorica. Atteso che è proprio l’inefficacia dei c.d. ‘accordi di filiera’ ad avere reso necessario l’intervento del legislatore europeo. (5)
Forma scritta dei contratti
La forma scritta, anteriore alla consegna delle merci, è prescritta per tutti ‘i contratti di cessione dei prodotti agricoli e alimentari, ad eccezione di quelli conclusi con il consumatore e delle cessioni con contestuale consegna e pagamento del prezzo pattuito’ (L. 53/21, art. 7.1.d).
Tale obbligo, si precisa, non può venire ‘assolto esclusivamente mediante forme equipollenti secondo le disposizioni
vigenti’. Il governo è quindi richiesto di definire ‘in modo puntuale le condizioni di applicazione’ (L. 53/21, art. 7.1.v).
La carenza dei requisiti essenziali stabiliti nella c.d. ‘OCM unica’ (Organizzazione Comune dei Mercati. V. nota 9), nei contratti di vendita dei prodotti ivi contemplati, costituisce in ogni caso una pratica commerciale sleale (L. 53/21, art. 7.1.q).
Termini di pagamento. Contrasto con la direttiva UTPs
Il Parlamento italiano – nel dare seguito alle istanze condivise di Federdistribuzione, Confindustria e Coldiretti (5) – prova a estendere oltremisura i termini di pagamento. La legge tuttavia contrasta con le disposizioni specifiche previste nella direttiva e deve perciò venire disapplicata. Infatti:
– la direttiva UE 2019/633 stabilisce che i prodotti deperibili debbano venire pagati entro 30 giorni, le altre derrate entro 60 giorni. A decorrere dalla data di consegna (ovvero da quella ‘in cui è stabilito l’importo da corrispondere, a seconda di quale delle due date sia successiva’. Articolo 3.1.a),
– la legge 53/21, all’articolo 7.1.c , richiama invece i termini di pagamento indicati all’articolo 62 della legge 27/2012. Vale a dire il ‘fine mese’ dopo che sono trascorsi i 30-60 giorni dalla consegna ovvero dalla fatturazione, la quale infatti viene fatta sistematicamente slittare all’inizio del mese successivo. Tra il ‘fine mese’ e la ‘data fattura’ ballano, si noti bene, fino a 60 giorni di oneri finanziari a carico dei fornitori.
Pubbliche forniture, termini di pagamento. Contrasto con la direttiva UTPs
Le pubbliche forniture di alimenti alle amministrazioni scolastiche e sanitarie, nella fantasia del Parlamento italiano, sarebbero escluse dal campo di applicazione della disciplina. In questi casi perciò ‘le parti possono pattuire, purché in modo espresso, un termine per il pagamento non superiore a sessanta giorni’ (L. 53/21, art. 7.1.f)
Ancora una volta si prova a caricare sui fornitori un onere finanziario non previsto dalla direttiva UE 2019/633, laddove:
– gli alimenti deperibili devono venire sempre pagati nei 30 giorni dalla data di consegna,
– ‘le autorità pubbliche (…) dovrebbero essere vincolate al rispetto delle stesse norme quando acquistano prodotti agricoli e alimentari’ (Cons. 11).
Aste online a doppio ribasso, e non solo
Ettore Prandini, presidente di Coldiretti, vanta di avere finalmente ottenuto il divieto delle aste elettroniche a doppio ribasso. (6) Un chiarimento utile, sebbene già la gran parte degli operatori della GDO (Grande Distribuzione Organizzata) avesse già adottato il Codice Etico che esclude tali pratiche, il 28.7.17 al MiPAAF. (7) I problemi sono piuttosto altri, allorché ci si riferisca ad aste o gare online anche milionarie, gestite da privati, che per alcuni candidati fornitori possono valere quote significative del fatturato annuo.
Chi controlla la correttezza e trasparenza delle piattaforme informatiche con cui le aste vengono gestite? Chi controlla l’eventuale esclusione dalle aste di fornitori provvisti di una certificazione (es. FSSC 22000 v. 5.1) anziché un’altra (es. IFS), sebbene entrambe riconosciute coerenti agli standard condivisi a livello globale? (8) Quali criteri garantiscono l’equa ammissione dei concorrenti, l’effettiva comparabilità dei prodotti da loro offerti, la coerenza dell’aggiudicazione?
Pratiche commerciali sleali e vendite sottocosto
L’articolo 7.1.h della legge 53/2021 – oltre a vietare le aste a doppio ribasso – annovera tra le pratiche commerciali sleali ‘la vendita di prodotti agricoli e alimentari realizzata ad un livello tale che determini condizioni contrattuali eccessivamente gravose, ivi compresa quella di vendere a prezzi palesemente al di sotto dei costi di produzione’. Il governo deve perciò definire ‘in modo puntuale condizioni e ambiti di applicazione, nonché i limiti di utilizzabilità del commercio elettronico’.
Le vendite sottocosto – al di là della generica previsione di cui sopra, di difficile interpretazione al di là dei casi estremi – sono soggette a una soglia rigorosa, un limite velleitario e un salvacondotto:
– la fissazione da parte dell’acquirente di ‘un prezzo del 15% inferiore ai costi medi di produzione risultanti dall’elaborazione dell’Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare – ISMEA’ viene considerata quale ‘parametro di controllo per la sussistenza della pratica commerciale sleale’ (L. 53/21, art. 7.1.q),
– ‘la vendita sottocosto dei prodotti alimentari freschi e deperibili’ deve venire ‘ammessa solo nel caso in cui si registri del prodotto invenduto a rischio di deperibilità o nel caso di operazioni commerciali programmate e concordate con il fornitore in forma scritta, salvo comunque il divieto di imporre unilateralmente al fornitore, in modo diretto o indiretto, la perdita o il costo della vendita sottocosto’ (L. 53/21, art. 7.1.r),
– sono in ogni caso ‘fatte salve le condizioni contrattuali, comprese quelle relative ai prezzi, che siano definite nell’ambito di accordi quadro nazionali aventi ad oggetto la fornitura dei prodotti agricoli e alimentari stipulati dalle organizzazioni professionali maggiormente rappresentative a livello nazionale’ (L. 53/21, art. 7.1.s).
Sanzioni draconiane
Le sanzioni ‘efficaci, proporzionate e dissuasive’ devono venire introdotte ‘entro il limite massimo del 10% del fatturato realizzato nell’ultimo esercizio precedente all’accertamento’ (L. 53/21, art. 7.1.m). La sanzione pecuniaria massima a ben vedere equivale a quella stabilita per la violazione delle regole in materia di intese distorsive della concorrenza e abuso di posizione dominante (TFUE, articoli 101,102. Legge 287/90, articoli 2,3).
L’intento è senza dubbio apprezzabile e tuttavia difetta di alcun richiamo ai criteri di determinazione della misura della sanzione, al di là dei principi generali previsti dalla legge 689/81 (articolo 11). L’autorità deputata a comminare le sanzioni dispone perciò di un ampio margine di discrezionalità che dovrebbe seguire apposite procedure, sulla scia delle linee guida elaborate dall’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato.
Autorità designata a controlli e sanzioni
L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) viene designato quale ‘autorità nazionale di contrasto deputata all’attività di vigilanza sull’applicazione delle disposizioni’ in esame ‘e all’applicazione delle relative sanzioni, nel rispetto delle procedure di cui alla legge 24.11.81, n. 689. A tal fine,
l’Ispettorato può avvalersi dell’Arma dei Carabinieri, e in particolare del Comando per la tutela agroalimentare, oltre che della Guardia di finanza, fermo restando quanto previsto in ordine ai poteri di accertamento degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria’ (L. 53/21, art. 7.1.p).
La possibilità di coinvolgere la Guardia di Finanza – come chi scrive ha da sempre invocato, già dai tempi del DL 1/2012 (4) – rappresenta un grande passo avanti. Fermo restando il dubbio sull’opportunità di incardinare il coordinamento della vigilanza e l’interazione con le corrispondenti autorità degli altri Stati membri a un ente sotto organico già deputato ad altri, non meno importanti controlli. Tanto più in condizioni di invarianza finanziaria, secondo la clausola di stile ripresa nella legge-delega 53/2021 al secondo comma dell’articolo 7.
Dario Dongo
Note
(1) Dario Dongo. Pratiche commerciali sleali, la direttiva UE 2019/633. GIFT (Great Italian Food Trade), 4.5.19 https://www.greatitalianfoodtrade.it/mercati/pratiche-commerciali-sleali-la-direttiva-ue-2019-633
(2) Legge 22.4.21, n. 53. Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2019-2020. (21G00063). In GU 23.4.21 n. 97, https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2021;53
(3) Dario Dongo. Unilever, abuso di posizione dominante. GIFT (Great Italian Food Trade). 10.12.17. https://www.greatitalianfoodtrade.it/consum-attori/unilever-abuso-di-posizione-dominante
(4) Dario Dongo. Coca-Cola – Intermarché, il ricatto. Abuso di posizione dominante? GIFT (Great Italian Food Trade). 8.1.20, https://www.greatitalianfoodtrade.it/mercati/coca-cola-intermarché-il-ricatto-abuso-di-posizione-dominante
(5) Dario Dongo. Pratiche commerciali sleali, accordo di filiera al doppio ribasso. GIFT (Great Italian Food Trade). 7.3.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/mercati/pratiche-commerciali-sleali-accordo-di-filiera-al-doppio-ribasso
(6) Nicoletta Cottone. Prandini (Coldiretti): «Stop alle aste capestro al doppio ribasso che strangolano gli agricoltori». Il Sole 24 Ore. 22.4.21, https://www.ilsole24ore.com/art/prandini-coldiretti-stop-aste-capestro-doppio-ribasso-che-strangolano-agricoltori-AEedL2C
(7) Marta Strinati. Stop alle aste al doppio ribasso nell’agroalimentare, arriva il Codice etico. GIFT (Great Italian Food Trade). 28.6.17, https://www.greatitalianfoodtrade.it/progresso/stop-alle-aste-al-doppio-ribasso-nell-agroalimentare-arriva-il-codice-etico
(8) V. GFSI Benchmarking requirements, version 2020. GFSI (Global Food Safety Initiative). 28.2.20. https://mygfsi.com/news-and-resources/?_news_topics=benchmarking
(9) Reg. UE 1308/2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. V. Articolo 168 (Relazioni contrattuali), comma 4: ‘Ogni contratto o offerta di contratto di cui al paragrafo 1:
a) è stipulato/a prima della consegna;
b) è stipulato/a per iscritto; e
c) comprende, fra l’altro, i seguenti elementi:
i) il prezzo da pagare alla consegna, che:
– è fisso ed è stabilito nel contratto, o
– è calcolato combinando vari fattori stabiliti nel contratto, che possono comprendere indicatori di mercato che riflettono cambiamenti nelle condizioni di mercato, le quantità consegnate e la qualità o la composizione dei prodotti agricoli consegnati;
ii) la quantità e la qualità dei prodotti interessati che può e/o deve essere consegnata e il calendario di tali consegne;
iii) la durata del contratto, che può essere determinata o indeterminata, con clausole di risoluzione;
iv) le precisazioni riguardanti le scadenze e le procedure di pagamento;
v) le modalità per la raccolta o la consegna dei prodotti agricoli e
vi) le norme applicabili in caso di forza maggiore’.
(10) Delibera AGCM 22.10.14, n. 25152. Linee Guida sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità in applicazione dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90. https://www.agcm.it/chi-siamo/normativa/dettaglio?id=cbb9e335-a9ca-4efb-97ac-71dbd831c491&parent=Concorrenza&parentUrl=/chi-siamo/normativa/index
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
