Il Consiglio di Stato, con sentenza 7.10.21 n. 6677, ha confermato l’obbligo di ‘previo confezionamento’ del pane parzialmente precotto, surgelato e non, ottenuto mediante completamento di cottura.
Il giudice amministrativo italiano, nelle 14 pagine di motivazioni, ha tuttavia trascurato le regole sviluppate in UE negli ultimi due decenni a presidio della sicurezza alimentare.
Pane precotto e venduto sfuso, il casus belli
I Carabinieri del NAS di Lecce, a seguito di visita ispettiva effettuata in un supermercato il 12.1.20, sequestravano 23 Kg di pane precotto in vendita negli espositori. Dopo aver riscontrato che un cliente, senza utilizzare i guanti messi a disposizione sul punto vendita, aveva toccato diverse unità di pane non preconfezionate prima di scegliere quelle indi acquistate.
Il Dipartimento di prevenzione della ASL Lecce sospendeva quindi la vendita self-service di pane e prodotti da forno sfusi e posti in vendita in appositi scaffali erogatori del tipo a cassetto, con provvedimento 30.1.20. (1).
Il TAR Puglia, con sentenza 14.7.20, rigettava il ricorso dell’operatore della distribuzione. Escludendo che i requisiti di sicurezza alimentare potessero venire rispettati ‘mediante l’impiego di imballaggi preconfezionati posti nel luogo di vendita e utilizzati dal cliente che apprende il pane sfuso dagli appositi contenitori’.
Consiglio di Stato, sentenza 7.10.21
La sentenza del Consiglio di Stato sul caso in esame si limita a richiamare le prescrizioni di cui alla legge 580/1967 (art. 14), riprese nel DPR 502/1998 (art. 1) e nel recente DM 131/2018. (2) Tali norme invero prescrivono che:
– il pane ottenuto da pane parzialmente cotto deve venire posto in vendita previo confezionamento, e
– il confezionamento sul punto vendita è ammesso solo in caso di ‘impossibilità’ di eseguirlo in area diversa.
Nel caso di specie, la mancata adozione di precauzioni volte a impedire che il consumatore tocchi pane sfuso diverso da quello acquistato sarebbe ‘del tutto inidonea a garantire le più elementari esigenze di sicurezza alimentare’.
L’editto sanitario sul pane precotto
‘Circostanze fattuali quali la distanza dal banco vendita, l’illustrazione della procedura di confezionamento, la struttura degli erogatori, sono del tutto ininfluenti a fronte dell’accertata inidoneità della prassi in questione ad evitare il contatto del pane ad opera del cliente che poi lo riponga nel medesimo erogatore (dal quale successivamente altro consumatore, ignaro, lo prelevi)’ [Consiglio di Stato, sentenza sentenza 6677/2021].
Igiene e sicurezza degli alimenti, i regolamenti UE
Le buone prassi igieniche che il Consiglio di Stato ha aprioristicamente dichiarato ‘ininfluenti’ costituiscono invece la prima espressione dell’autocontrollo su cui si radica la disciplina a presidio di igiene e sicurezza degli alimenti. Spetta infatti agli operatori del settore alimentare ‘identificare ogni pericolo che deve essere prevenuto, eliminato o ridotto a livelli accettabili’ (reg. CE 852/04, art. 5.2).
Il legislatore europeo del XXI secolo – nei regolamenti CE 178/02 (General Food Law) e 852/04 (Igiene 1), che nella gerarchia delle fonti hanno rango superiore alle leggi costituzionali – ha perciò introdotto il criterio di analisi del rischio quale base concreta su cui gli operatori devono organizzare le misure igieniche opportune, a seconda dei casi. Riferendosi anche ai manuali di buone prassi delle associazioni di categoria. (3)
Corte di Giustizia UE, l’interpretazione ufficiale
La Corte di Giustizia UE – chiamata a pronunciarsi su un caso analogo a quello in esame – si è espressa, come prevedibile, in senso opposto a quello del Consiglio di Stato. E poiché le decisioni della European Court of Justice (ECJ) hanno valenza di fonte del diritto, anche i giudici italiani dovranno adeguarvisi. (4)
‘Il fatto che un potenziale acquirente possa aver teoricamente toccato a mani nude gli alimenti in vendita o starnutito su questi ultimi non consente, di per sé, di constatare che tali alimenti non sono stati protetti da qualsiasi forma di contaminazione atta a renderli inadatti al consumo umano, nocivi per la salute o contaminati in modo tale da non poter essere ragionevolmente consumati in tali condizioni (…).
È invece necessario prendere in considerazione le misure che tali operatori hanno adottato (…) al fine di prevenire, eliminare o ridurre ad un livello accettabile il rischio’. (5)
La Commissione europea, tra l’altro, ha aggiornato nel 2020 le linee guida per semplificare la gestione della sicurezza alimentare negli esercizi di vendita al dettaglio. (6)
Conclusioni
Le norme nazionali sulla vendita del pane rispondono all’esigenza politica di tutelare i panificatori italiani rispetto alla concorrenza industriale, anche estera. Attraverso prescrizioni, di natura commerciale, tese a impedire che i consumatori possano confondere il pane fresco con quello precotto (perciò soggetto a vendita in aree separate, preconfezionamento ed etichettatura). La vendita di pane sfuso, non fresco, può perciò comportare la sanzione amministrativa pecuniaria fino a 1.549 euro. (7)
La sicurezza alimentare, viceversa, non c’entra nulla. Frutta e ortaggi vengono generalmente venduti sfusi a libero servizio – come le caramelle, nelle catene dì negozi che basano il proprio modello di business, proprio sul fai-da-te – senza che mai siano scaturite memorabili crisi di sicurezza alimentare né censure delle toghe italiane. È perciò da escludere – come ribadito dalla stessa Corte di Giustizia UE – che la vendita di pane non preconfezionato possa di per sé integrare alcuna violazione di norme sanitarie.
Dario Dongo
Note
(1) Dario Dongo. Pane fresco e conservato, ABC decreto ministeriale. GIFT (Great Italian Food Trade). 30.11.18, https://www.greatitalianfoodtrade.it/etichette/pane-fresco-e-conservato-abc-decreto-ministeriale
(2) Dario Dongo. Pane fresco, come distinguerlo? GIFT (Great Italian Food Trade). 6.10.17 https://www.greatitalianfoodtrade.it/etichette/pane-fresco-come-distinguerlo
(3) Per approfondimenti si veda l’ebook ‘Sicurezza alimentare, regole cogenti e norme volontarie’ https://www.greatitalianfoodtrade.it/libri/sicurezza-alimentare-regole-cogenti-e-norme-volontarie-il-nuovo-libro-di-dario-dongo
(4) Cfr. Corte Costituzionale, pronuncia 23.4.1985, n. 113
(5) European Court of Justice (ECJ), causa C-382/10, sentenza 6.10.21. V. punti 22, 24. Su https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:62010CJ0382&from=IT
(6) Dario Dongo, Sarah Lanzilli, Claudio Biglia. Gestione della sicurezza alimentare nella vendita al dettaglio, linee guida CE. GIFT (Great Italian Food Trade). 27.6.20, https://www.greatitalianfoodtrade.it/sicurezza/gestione-della-sicurezza-alimentare-nella-vendita-al-dettaglio-linee-guida-ce
(7) legge 580/1967, articolo 44
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
