L’attuazione in Italia del Pacchetto Economia Circolare, come si è visto, ha introdotto un’ampia serie di novità in tema di gestione degli imballaggi e dei relativi rifiuti.
A seguire, un’analisi delle nuove norme in tema di etichettatura degli imballaggi alimentari, introdotte dal nuovo ‘decreto rifiuti’ (d.lgs. 116/20). Norme inapplicabili per difetto di notifica a Bruxelles, oltreché di dubbia costituzionalità sotto vari altri profili.
Etichettatura degli imballaggi, obblighi incerti
Il Codice dell’Ambiente, come riformato dal nuovo ‘decreto rifiuti’, impone ai produttori di ‘indicare, ai fini della identificazione e classificazione dell’imballaggio, la natura dei materiali di imballaggio utilizzati, sulla base della decisione 97/129/CE della Commissione’ (d.lgs 152/06, nuovo art. 219, comma 5). Poiché peraltro la gestione dei materiali di scarto ha subito ed è soggetta a numerose evoluzioni, nel tempo e sui territori, il testo originario della norma faceva rinvio alle ‘modalità stabilite con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle attività produttive in conformità alle determinazioni adottate dalla Commissione dell’Unione europea’.
Il d.lgs. 116/20 invece cancella il richiamo alla fonte secondaria di diritto (decreto interministeriale) di cui sopra, facendo richiamo a ‘le norme tecniche UNI applicabili’. Vale a dire che le modalità di etichettatura degli imballaggi, prescritte da una disposizione di un atto avente forza di legge (decreto legislativo 116/20) vengono ‘determinate’ con riferimento a un nucleo indeterminato di norme tecniche dell’UNI (Ente Italiano di Normazione) che è dubbio possano venire qualificate come fonti terziarie di diritto (1,2).
Classificazione ed etichettatura dei materiali d’imballo
La natura dei materiali di imballaggio dovrebbe perciò venire identificata dagli operatori – e comunicata sulle rispettive etichette – sulla base delle norme tecniche da reperire attraverso la banca dati di UNI. Le norme tecniche UNI non sono peraltro raccolte in un registro pubblico di facile accesso.
L’applicazione del d.lgs. 116/20 alla data della sua formale entrata in vigore (26.9.20) postula perciò che gli operatori – come le autorità di controllo, i consumatori e loro associazioni – siano in grado di orientarsi all’interno del sito web di UNI, trovare le singole norme di non facile reperimento (provare per credere, alla pagina web http://store.uni.com/catalogo/index.php/?josso_back_to=http://store.uni.com/josso-security-check.php&josso_cmd=login_optional&josso_partnerapp_host=store.uni.com) e ove del caso acquistarle.
Mission impossible
Il governo italiano ha dunque prescritto agli operatori di recuperare ed esaminare una serie di norme tecniche di notevole complessità. E di applicare i codici di classificazione dei materiali di imballaggio, previa identificazione esatta della loro composizione sulla base delle schede tecniche. La trasmissione delle schede tecniche sulla composizione dei materiali, dai loro produttori agli utilizzatori, non è peraltro a tutt’oggi prevista dal reg. CE 1935/04, recante principi generali sui Materiali e Oggetti destinati a venire a Contatto con gli Alimenti (MOCA, o Food Contact Materials, FCM).
Una mission impossible, tanto più ove si consideri che:
– il decreto rifiuti, adottato il 3.9.20, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana l’11.9.20 ed è entrato in vigore il 26.9.20, senza neppure prevedere un periodo transitorio per l’adeguamento alle nuove previsioni da parte delle centinaia di migliaia di operatori a esse sottoposti, (3)
– le responsabilità sono attribuite in modo generico ai ‘produttori’. In palese contrasto con i criteri di ripartizione degli oneri di etichettatura dei prodotti alimentari precisamente stabiliti nel reg. UE 1169/11 (Food Information to Consumers, articolo 8).
D.lgs. 116/20, inapplicabilità delle norme
Il decreto legislativo 116/20 non è stato notificato preventivamente alla Commissione europea, come invece prescritto a pena di inapplicabilità per tutte le norme tecniche nazionali relative a produzione e immissione in commercio delle merci. (4)
Le sue norme valgono perciò come carta straccia, secondo consolidata giurisprudenza europea e nazionale, fino a quando il provvedimento non verrà sottoposto a rituale notifica alla Commissione europea e successivo via libera, a esito del c.d. standstill period (5,6).
Altre questioni di costituzionalità
Altre questioni di costituzionalità possono venire sollevate in relazione al d.lgs. 116/20:
– incompatibilità delle attribuzioni di responsabilità, per quanto attiene agli imballi alimentari, con il reg. UE 1169/11. Il quale ha un ruolo sovraordinato, nella gerarchia delle fonti di diritto, rispetto alle stesse norme costituzionali italiane, (7)
– violazione del principio di legalità, nella parte in cui i precetti il cui rispetto è assoggettato a sanzione amministrativa sono richiamati in modo generico e inconoscibile. (8)
Confindustria e Assolombarda
Confindustria e Assolombarda, nelle circolari e i primi contatti con alcuni associati, hanno lamentano che il decreto rifiuti sarebbe piovuto dal cielo all’improvviso. Senza possibilità di interloquire, come è d’uso, con le (in)competenti amministrazioni. E che nella migliore delle ipotesi si potrebbe ottenere un emendamento (tardivo, essendo le norme già formalmente in vigore) di non oltre 6 mesi.
Carlo Bonomi, presidente di Confindustria e già di Assolombarda, si è distratto nella battaglia di classe per licenziare al più presto i lavoratori dipendenti e scaricare su di loro i costi della crisi. Meglio allora occuparsi delle questioni vere, come il problema in esame. E rendersi conto che non ha senso negoziare il periodo transitorio di un decreto illegittimo e inapplicabile. Bisogna piuttosto recuperare il dialogo perduto con i ministeri per ricostruire il suo testo, in modo da favorirne la corretta applicazione da parte di tutti.
Al decreto che verrà, l’immancabile periodo transitorio
Il periodo transitorio per l’applicazione delle nuove prescrizioni, nel decreto che dovrà venire notificato a Bruxelles, dovrebbe seguire i criteri di buon senso che lo scrivente umilmente propose nel 2004 e sono stati effettivamente ripresi dalla Commissione europea nel regolamento (UE) 1169/11. (9) Laddove, nel riferire a nuove misure di etichettatura dei prodotti alimentari, si prescrive alla Commissione europea di:
– stabilire ‘un periodo transitorio appropriato per l’applicazione delle nuove misure, durante il quale gli alimenti la cui etichetta non è conforme alle nuove misure possono essere immessi sul mercato e dopo il quale gli stock dei suddetti alimenti immessi sul mercato prima della scadenza del periodo transitorio possono continuare a essere venduti sino a esaurimento’ e
– assicurare ‘che tali misure si applichino a decorrere dal 1° aprile di un anno civile’. (10)
In attesa di riforme e chiarimenti da parte del governo italiano e del ministero dell’Ambiente, prima di un intervento della Commissione europea o della magistratura.
Ad majora
Dario Dongo
Note
(1) Le Disposizioni sulla legge in generale, c.d. preleggi (approvate preliminarmente al Codice Civile con Regio Decreto 16.3.1942, n. 262) citano gli usi quali fonti (terziarie) di diritto (art. 1). Prevedendo che ‘Nelle materie regolate dalle leggi e dai regolamenti gli usi hanno efficacia solo in quanto sono da essi richiamati‘ (art. 8). L’articolo 9 delle preleggi dispone che ‘Gli usi pubblicati nelle raccolte ufficiali degli enti e degli organi a ciò autorizzati si presumono esistenti fino a prova contraria.’
(2) Le norme tecniche UNI, nel caso di specie, potrebbero eventualmente qualificarsi come ‘consuetudini’, in quanto non espressamente richiamate dal codice civile e dalle preleggi. Ed è tuttavia dubbio che tali norme possano venire considerate come consuetudini in quanto difettano:
– l’elemento materiale. Vale a dire, la consolidata applicazione da parte degli operatori di settore, i quali invece sono soliti riferirsi a una pluralità di norme (UNI, ma anche CEN, ISO e altri standard), soggette a frequenti variazioni e aggiornamenti legati all’evoluzione dei materiali d’imballaggio e delle loro modalità di trattamento sui diversi territori),
– l’elemento soggettivo della convinzione di obbligatorietà della loro applicazione, che è stata infatti introdotta mediante il nuovo d.lgs. 116/20
(3) Decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116. ‘Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione della direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (20G00135)’. In Gazzetta Ufficiale Serie Generale, n. 226’ dell’11.9.20
(4) Dir. UE 2015/1535. Alla data di pubblicazione del presente articolo il registro TRIS (Technical Regulations Information System database) non riporta traccia del decreto rifiuti (v. https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/en/).
(5) Un precedente di rilievo riguarda il d.lgs. 145/17, recante obbligo di indicare la sede dello stabilimento sulle etichette dei prodotti alimentari realizzati e venduti in Italia. Il Tribunale Civile di Roma ha statuito l’inapplicabilità del decreto detto, a causa del suo difetto di notifica a Bruxelles. Condannando il ricorrente, l’ex viceministro alle Politiche Agricole Andrea Olivero, al pagamento delle spese legali a favore di chi scrive e del sito GIFT (Great Italian Food Trade). V. https://www.greatitalianfoodtrade.it/etichette/sede-stabilimento-decreto-inapplicabile-per-il-tribunale-di-roma
(6) Lo standstill period ha durata minima di 3 mesi che può venire estesa dalla Commissione europea senza obbligo di motivazione. Durante tale periodo lo Stato membro che ha eseguito la notifica deve astenersi dal dare applicazione alle norme notificate. In attesa che la Commissione e gli altri Stati membri possano esprimersi in merito alla congruità delle norme tecniche nazionali con il principio di libera circolazione delle merci in UE e le regole europee applicabili
(7) Costituzione italiana, articolo 10
(8) Costituzione italiana, articolo 25. V. anche codice penale, articoli 1 e 199, e legge 689/81, articolo 1. Si vedano dottrina e giurisprudenza relative al concerto di norma penale in bianco, la cui applicazione va ovviamente estesa alle norme che stabiliscano sanzioni amministrative
(9) Dario Dongo. Etichette e pubblicità dei prodotti alimentari, principi e regole. Edagricole, Bologna, 2004. ISBN 978-8850651221
(10) Reg. UE 1169/11, articolo 47.1
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
