'¿Ha contribuido positivamente la PAC al mantenimiento y fortalecimiento de la biodiversidad?'El Tribunal de Cuentas Europeo - en el informe especial núm. 13/20 (1) - analiza el impacto de los instrumentos previstos por la Política Agrícola Común (PAC) en los objetivos de la Estrategia de Biodiversidad de la UE hasta 2020 (publicado en 2011). Que se ha actualizado, entre otras cosas, con la Comunicación 20.5.20. Los compromisos declarados por la Comisión Europea son insuficientes para garantizar la consecución del Objetivo 3.a de la Estrategia, de conservar e incrementar la biodiversidad de los terrenos agrícolas. Una profundización.
Estrategia de Biodiversidad de la UE, Objetivo 3.a
Objetivo 3.a de la Estrategia de Biodiversidad de la UE aún está muy lejos, advierte el Tribunal. Y es necesario conseguir que la PAC 2021-2027 -ahora en negociación- garantice efectivamente la máxima extensión de superficies agrícolas cultivadas con dehesas, tierras de cultivo y cultivos permanentes. Ante la necesidad de asegurar tanto la mejora de las especies como habitat dependientes de la agricultura (es decir, vinculados a sus efectos), y la promoción de una gestión más sostenible de los entornos rurales.
La pérdida de la biodiversidad y el colapso de los ecosistemas están íntimamente ligados a la emergencia climática, como se vio. Y representan las principales amenazas para la supervivencia del planeta en las próximas décadas, tanto en términos de probabilidad como de impacto. Como se señaló, sin embargo, sin proponer ninguna solución adecuada, al Fracaso económico mundial (o Foro, según tu punto de vista) de enero de 2020.
Un estudio reciente de la Agencia Europea de Medio Ambiente (2019) confirmó que la intensificación de la agricultura en las últimas décadas ha representado una de las principales causas de los problemas reportados. Como muestran:
- la India de las aves de las tierras de labrantíox, índice de avifauna en áreas agrícolas (-34% de especies comunes en áreas agrícolas, de 1990 a 2017) e
- lo Índice europeo de mariposas de pastizales, el índice de mariposas en los prados. Estos insectos bioindicadores se han reducido casi a la mitad en un cuarto de siglo (-39%, de 1990 a 2017), aunque la muerte se está estabilizando casi desde 2013.
Los últimos informes previstas por Natura 2000 (aunque el proyecto aún no está terminado) y por las Directivas de Aves y Hábitats, registran a su vez un aumento espectacular, del 69 % al 72 %, en habitat con un estado de conservación 'desfavorable'.
PAC 2014-2020 y Estrategia de Biodiversidad, ¿cuál coordinación?
La Corte evaluó si El objetivo 3a de la Estrategia hasta 2020 era específico, medible y alcanzable, pertinente y oportuno. ¿Y si la PAC 2014-2020 fuera coherente con ella? Primer punto débil, las políticas en cuestión se refieren a diferentes marcos temporales. La PAC y el presupuesto de la UE siguen un ciclo de siete años, las estrategias de biodiversidad cubren 9 o 10 años. Se identificaron las principales lagunas en términos de viabilidad, pertinencia y mensurabilidad (la Estrategia de 2011 tenía una fecha límite, fijada en 2020, y preveía medidas específicas).
No hay indicadores precisa y oportuna para evaluar el avance de las acciones. De los 13 indicadores europeos racionalizados de biodiversidad (Indicadores europeos de biodiversidad simplificados, SEBI), la Comisión ha actualizado regularmente solo 5. Sin embargo, para los 8 restantes, los datos más recientes datan de 2014 a más tardar.
El concepto de 'área agrícola de gran valor natural'(Alto valor natural, HNV) fue introducido por la Comisión Europea en 2005 para el seguimiento de zonas caracterizadas por una agricultura de baja intensidad. Pero la propia Comisión -dada la sustancial falta de datos sobre la extensión de las áreas de alto valor natural en los últimos informes sobre desarrollo rural (junio de 2019)- ha decidido excluirlo de la PAC post-2020.
A falta, entre otras cosas, de la coordinación prevista por la Estrategia de Biodiversidad con el Objetivo 2. La restauración del 15% de los ecosistemas degradados.
Las cuentas que no cuadran
La frase El presupuesto general de la UE dedicado a la biodiversidad, según el Tribunal de Cuentas, se determinó sobre la base de coeficientes poco fiables (por 'adaptación' a los 'marcadores de Río' de la OCDE, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos de la OCDE). En la PAC 2014-2020, la Comisión afirma haber dedicado el 8,1 % del presupuesto de la UE, equivalente a 86 2017 millones de euros, a la biodiversidad, pero desde XNUMX el Tribunal se queja de que el apoyo es ineficaz.
Pagos directos del verdeado, por ejemplo, solo fomentaron cambios en las prácticas agrícolas en el 2% de la tierra cultivable y el 1,5% de los pastos permanentes. El fracaso general de la Estrategia de Biodiversidad hasta 2020 frente al Objetivo 3a fue reiterado, además, por la propia Comisión Europea en la revisión intermedia de 2015.
Pagos directos, ¿qué impacto en la biodiversidad?
La mayor parte de los pagos directos de la UE no tiene un impacto directo medible en la biodiversidad de las tierras agrícolas, señala el Tribunal de Cuentas. De hecho, según algunos expertos, el pago asociado opcional tendría consecuencias negativas. En la medida en que se fomente un incremento en los niveles de actividad financiada, ligada a la producción de cultivos o animales específicos.
La imagen abigarrada por otra parte, las normas y sanciones no garantizan una aplicación uniforme de los criterios sobre pagos directos. Los pequeños agricultores, por ejemplo, no están sujetos a la reducción del 1% al 5% que debería imponerse en los casos de incumplimiento de los criterios obligatorios de gestión (SMR) y las normas de buenas condiciones agrícolas y ambientales (BCAM). Estos últimos, a su vez, varían de un país a otro.
Con la reforma de la PAC de 2013, la rotación de cultivos se ha transformado en diversificación de cultivos. Lo que rara vez conduce a una ventaja para la biodiversidad ya que no implica un cambio en las prácticas agrícolas. Y se ha convertido en un requisito de elegibilidad, ya no en una condicionalidad, reduciendo además el número de agricultores a los que se aplica.
Verdeado debería haber fomentado la conservación de la biodiversidad, pero actualmente solo el 5% de las superficies han sido objeto de cambios en las prácticas agrícolas (el régimen no se aplica a los pequeños agricultores, las granjas orgánicas y aquellos que tienen más del 75% de pasto permanente).
La Comisión Europea, en 2017 y 2018, destacó que los Estados deberían haber realizado mayores esfuerzos para asegurar su progreso y el logro de los objetivos (como lo requiere la Acción 8a de la Estrategia hasta 2020). Pero solo cuatro Estados miembros o sus regiones (Luxemburgo, Letonia, República Checa, Bélgica-Flandes) han definido algunas áreas reservadas para pastos permanentes como 'área ambientalmente crítica ', en menos de 300 XNUMX millones de hectáreas de tierras agrícolas en la Unión.
La ausencia de indicadores válidos. impacto o resultado de la condicionalidad y la ecologización en la biodiversidad de las tierras agrícolas de que dispone la Comisión no permite, tampoco en este caso como en el anterior, evaluar correctamente el nivel de protección de la biodiversidad.
El potencial del pilar de la II PAC
Medidas agroclimáticas la protección del medio ambiente, la agricultura ecológica y Natura 2000 son, según las autoridades nacionales visitadas, las medidas más eficaces de los programas de desarrollo rural para la protección de la biodiversidad. Potencialmente capaz de cumplir con la Acción 9 de la Estrategia 2011, 'orientar mejor el desarrollo rural para conservar la biodiversidad'.
Sin embargo, los agricultores tienden a aplicar medidas menos exigentes pero de bajo impacto (las 'medidas verde claro'). En lugar de las de alto impacto (las 'medidas verde oscuro'), que son más onerosas, específicas y complejas pero sujetas a más financiación. Y los esfuerzos para mejorar las tierras cultivables también son escasos, lo que se asocia con gran parte de la responsabilidad por la disminución de la biodiversidad.
Solo 2 de los 46 talles los ambientes agroclimáticos establecidos se basan en los resultados, el resto en la gestión del territorio. Según la Corte y los expertos, los primeros tienen el mayor impacto en la conservación y aumento de la biodiversidad. Garantizan un mayor margen de elección a los agricultores con respecto al uso de la tierra y, sobre todo, los responsabilizan, obligándolos únicamente a los resultados. Por no hablar del mayor reconocimiento público de su papel.
En cualquier caso, es difícil evaluar el impacto de los planes de desarrollo rural, ya que también faltan indicadores apropiados en el marco de seguimiento y evaluación de la PAC 2014-2020. En 2006, la Comisión había añadido otros 28 indicadores agroambientales que, sin embargo, no han sido actualizados regularmente, algunos ni siquiera publicados.
Las recomendaciones del Tribunal de Cuentas
El declive de la biodiversidad en tierras agrícolas es un hecho cierto, a pesar de la dificultad de medir el grado e impacto de las acciones de la Estrategia hasta 2020. No se respetaron los compromisos internacionales relacionados con el Convenio para la Diversidad Biológica y los respectivos objetivos de Aichi. Si para el año 2030 se pretende alcanzar el Objetivo núm. 15 de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la Agenda 2030 de la ONU, 'Vida en la Tierra', se necesita una transformación. El Tribunal de Cuentas hace 4 recomendaciones, dirigidas a la Comisión Europea:
1) Los pagos directos representan el 70 % del gasto agrícola de la UE, pero su impacto en la biodiversidad es limitado, si no negativo. Se necesitan acciones concretas y medibles en la PAC posterior a 2020, en sinergia con los Estados miembros, para la plena realización del objetivo de agricultura de la nueva estrategia hasta 2030. También será esencial revisar los procedimientos para registrar fondos presupuestarios para la biodiversidad y el sistema sancionador (plazo 2023),
2) la PAC posterior a 2020 debe aumentar los pagos directos vinculados a los bienes públicos ambientales, especialmente la biodiversidad. Teniendo en cuenta que los instrumentos de desarrollo rural han tenido actualmente el mayor impacto en la conservación de la biodiversidad en tierras agrícolas (fecha límite 2023),
3) aumentar la contribución del desarrollo rural, dado su mayor potencial frente a los pagos directos, y asegurar que los Planes Nacionales de Desarrollo Rural incluyan acciones a favor de la biodiversidad en las tierras agrícolas (plazo 2023),
4) introducir indicadores válidos para evaluar los resultados e impactos de los instrumentos de la PAC en la biodiversidad de las tierras agrícolas (fecha límite 2022).
Las respuestas de la Comisión
La Comisión Europea ya había identificado estas deficiencias en el informe de evaluación sobre el impacto de la PAC en habitat, paisajes y biodiversidad (2019). Subrayando cómo, además de no haber utilizado suficientemente las herramientas de la PAC, la concepción y financiación de medidas ambientales agroclimáticas para empresas que practican una agricultura intensiva aún no son capaces de incentivar la introducción de cambios de gestión útiles para proteger la biodiversidad.
En la respuesta al Tribunal de Cuentassin embargo, Bruselas argumenta que la coordinación con los Estados miembros sería adecuada y que los instrumentos de la PAC habrían permitido realizar numerosas mejoras a nivel local. Sin proporcionar ninguna evidencia al respecto, excepto en cambio reconocer que la biodiversidad plantea serias preocupaciones a nivel general.
La futura PAC, prosigue la Comisión, se proyectará más sobre resultados con indicadores adecuados. Pero señala que no son los únicos utilizables y en algunos casos como el zonas agrícolas de gran valor natural, un índice único es inapropiado dada la diferente disponibilidad de datos y diferentes situaciones físicas.
La queja de la sobreestimación el gasto en biodiversidad no es demostrable y los coeficientes utilizados por la Comisión estarían debidamente desarrollados en ausencia de un método validado por la OCDE. Y el esquema de pagos acoplados voluntarios, notificado a la Organización Mundial del Comercio (OMC) bajo el caja azul, no tendría un impacto negativo en la biodiversidad ya que está destinado a productos específicos y en situaciones difíciles. Además, según la Comisión, la denuncia contra la condicionalidad, totalmente asociada a un impacto positivo sobre la biodiversidad, es injustificada.
No hay medidas 'verde claro' o 'verde oscuro', el Tribunal ha caído en una simplificación excesiva, insiste la Comisión. Además, la reducida aplicación de estos últimos se debe fundamentalmente a su aplicación en áreas limitadas y específicas.
Básico seguir la lógica de la reflexión de la Comisión es el concepto según el cual los pagos directos no están destinados a la protección de la biodiversidad (excepto la ecologización), sino, sin duda, 'la amplia adhesión a estas medidas por parte de los agricultores permite concienciar sobre las normas ambientales a través de la condicionalidad".
Perspectivas futuras
La nueva Estrategia de Biodiversidad hasta 2030, el objetivo de Agricultura declina como la necesidad de destinar al menos el 10% de las áreas agrícolas a elementos característicos del paisaje con alta diversidad. Por ejemplo, franjas de protección, barbechos rotativos o completos (introducidos en 1988 pero ya no obligatorios desde 2009), setos, árboles improductivos, terrazas o estanques, también para prevenir la erosión del suelo, intensificar la captura de carbono, filtrar el aire y el agua. Además de los nuevos objetivos con respecto a la reducción de pesticidas químicos (-50% para 2050) y el aumento de la superficie destinada a la agricultura ecológica (+25% para 2030). Palabras palabras palabras.
Una tierra más rica en biodiversidad por lo general, es incluso más productivo. L'agroecología deberá orientar el cambio, dentro del cual también se deja un espacio privilegiado a la protección de la variedad genética y de la polinizadores.
Dario Dongo y Marina De Nobili
Nota
(1) Tribunal de Cuentas Europeo. Informe Especial nº 13/20. Biodiversidad en tierras agrícolas: la contribución de la PAC no ha detenido el declive
Dario Dongo, abogado y periodista, PhD en derecho alimentario internacional, fundador de WIISE (FARE - GIFT - Food Times) y Égalité.
Graduada en derecho en Trento, sigue una maestría en derecho alimentario en Roma Tre. Apasionado por la comida y el vino, entre la cultura y la tradición.
